Les conditions de rénovation du FMI

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DEBAT

 

REPERES POUR COMPRENDRE L’ECONOMIE CONTEMPORAINE

 

RPC 39 –  novembre 2007

 

 

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  Les conditions d’une rénovation du FMI  ? 

 

 

 

Notre précédent  envoi concernant l’arrivée de Dominique Strauss-Khan à la direction du FMI a provoqué des réactions. On demandait par exemple pourquoi douter de l’intérêt d’un FMI rénové au profit des pays   émergents. Dans le même temps, la presse, et notamment « le Monde », abordait à plusieurs reprises la question des « fonds souverains » détenus par des Etats riches, souvent des puissances pétrolières ou des Etats bénéficiant d’excédents commerciaux importants. D’aucun y voyait une menace pour l’occident mais les journalistes  ne mettaient généralement pas en évidence le lien sous-entendu entre cette menace et les institutions issues des accords de Bretton Woods, FMI et  Banque Mondiale.

 

Les   observations qui suivent devraient permettre au lecteur de se faire une opinion sur la question de l’opportunité et de la légitimité de la reconstruction du FMI sachant que le monde a beaucoup changé depuis les accords de Bretton Woods. Les USA venaient de sortir grand vainqueur de la seconde guerre mondiale. En dépit de leurs énormes moyens techniques et financiers, ils ne sont pas capables, aujourd’hui, de sortir vainqueurs des conflits régionaux dans lesquels ils s’enferrent chaque jour davantage. Ils étaient, au lendemain de la seconde guerre mondiale créditeurs de tous leurs alliés. Les perdants eux-mêmes le Japon et de l’Allemagne, ayant besoin d’eux pour leur reconstruction. Les USA sont aujourd’hui très  endettés et ne peuvent continuer de l’être que du fait de la place du dollar, monnaie de référence absolue, imposée par eux dans le cadre des accords de Bretton woods. La question qui se posera inévitablement à un FMI rénové sera celle de la place privilégiée du dollar dans l’économie mondiale. Là dessus, DSK n’a pas été très disert. On le comprend d’ailleurs !

 

 

 

1 – Le monde a changé : Les USA ne sont plus ce qu’ils ont été.

 

Un Etat en difficulté, voire en rupture de paiement avait, au cours des décennies précédentes, la possibilité  de s’adresser au FMI,  s’il ne pouvait pas honorer ses créanciers. C’était, en quelque sorte, la spécialité du FMI. S’il s’agissait de besoins financiers liés à son développement, il pouvait s’adresser à la Banque Mondiale. Les USA contrôlaient, de différentes façons, ces deux dispositifs, qui jouaient, on reviendra sur cette question, en faveur de leurs propres intérêts. Ils exploitaient, là, leur position de créancier vis à vis de tous les pays qui avaient dû, au cours de la seconde guerre mondiale et après, recourir massivement à leur aide.  .

 

Dans ce cadre là, le FMI et la Banque Mondiale, produits  des accords de Bretton Woods, créés à l’initiative des USA, disposaient d’une légitimité certaine, celle du vainqueur devenu créancier de la plupart des grands Etats de la planète. On peut, bien entendu, se scandaliser de la façon dont les USA se sont organisés, dès 1941, pour exploiter sans scrupules, l’avantage que leur conférait leur position de sauveur. Ils étaient alors les plus riches, les plus puissants, les seuls à pouvoir  s’opposer à l’URSS. Nous n‘avions pas d’autre possibilité que d’accepter les conditions imposées. Le Général de Gaulle est, à cet égard, l’un des seuls politiques à avoir senti les risques d’une telle situation et à avoir refusé une partie des contraintes (la France refusant, à la Libération, la mise en place d’une administration militaire US et sortant, plus tard, de l’appareil militaire de l’OTAN).

 

Au début de ce troisième millénaire, la situation a fortement évolué. Les USA dont le comportement est resté hégémonique, conservent, sur le plan militaire et économique, une puissance, surtout militaire d’ailleurs, incontestable (mais dont l’efficacité reste à prouver). Sur le plan financier, le poids de leurs dettes vis à vis de leurs créanciers extérieurs, notamment le Japon et la Chine, est considérable. Mais les Etats-Unis ne se posent pas à l’égard de ces dettes les problèmes de conscience que se posent les pays de l’union Européenne. Sur le plan géopolitique, chacun peut aujourd’hui constater qu’ils ne sont plus capables, en dépit de leur puissance, de gagner les conflits régionaux dans lesquels ils se sont engagés. Ils ne pourraient non plus sans dommages faire face à des demandes de remboursement de leurs dettes. On pourrait se retrouver dans une situation comparable à ce qu’elle avait été, dans les années soixante-dix, lorsqu’un certain nombre de détenteurs de dollars avait  demandé la conversion de ces dollars en or, ce qui avait conduit le Président Carter à décider de l’abandon de la convertibilité du dollar et, du coup, modifié profondément les finalités et méthode d’intervention du FMI.

 

Un certain nombre d’Etats disposent maintenant de fonds importants, les « fonds souverains », dont ils peuvent disposer en toute liberté, sachant qu’aucun Etat ne distribue des fonds de l’importance de ceux qui sont en jeu sans visée politique. Et ces visées, souvent, ne vont pas dans le sens de ce que voulaient les USA en créant le FMI. C’est le cas de la Chine qui aide actuellement un certain nombre de pays africains à se développer, sans poser de conditions politiques. Les pays occidentaux acceptent mal l’apparition de puissances financières qu’ils ne contrôlent pas et qui sont tout à fait en mesure de se substituer au FMI ou à la Banque Mondiale. Au total, la situation des USA dans le monde a objectivement changé. Une éventuelle rénovation du FMI (et de la Banque Mondiale),pour être légitime, devrait en tenir  compte.

 

2- Les objectifs du FMI sont-ils toujours légitimes ?

 

    21 – Une première approche, à partir des objectifs statutaires du FMI

 

          Pour répondre à la question, on pourrait s’en tenir à l’article 1 des statuts du FMI qui indique que sa priorité doit être de contribuer à  l’instauration et au maintien de niveaux élevés d’emploi et de revenus que DSK, lors d’une conférence le 1ier octobre dernier, précisait de la façon suivante « promotion de la croissance, du plus haut niveau d’emploi, du commerce international, et pour cela garantie de la stabilité financière. Comment ne pas être d’accord ? Mais l’aide du FMI, pour réaliser l’objectif statutaire, fut, depuis au moins trente ans, contrainte par les conditions dites du Consensus de Washington. Les Etats trop endettés vis-à-vis de leurs créanciers extérieurs ne pouvaient obtenir l’intervention du FMI qu’en acceptant les règles du néolibéralisme, sensées adaptées à toutes les situations, de l’Argentine à l’Indonésie, du Niger au Mexique ou à la Corée du Sud: Obligation d’admettre la libre circulation des capitaux, d’ouvrir leurs frontières, de mettre en place des programmes d’économie drastiques au détriment des services publics, santé, école, ..de produire ce qui pouvait s’exporter, souvent au détriment de l’auto-suffisance alimentaire. On a rappelé dans la fiche précédente comment cette façon de procéder avait détérioré la situation de beaucoup de pays, comment elle avait été combattue, aux USA même, par d’éminents économistes, et d’abord Joseph Stiglitz, ex-président du conseil des experts économiques du Président Clinton qui écrivait dans « La Grande Désillusion » (Fayard, 2002),p.162 : « Le FMI…a inspiré des combats de rue dans le monde entier lorsque ses plans ont supprimé le soutien aux prix alimentaire », essentiellement sous la conduite de Michel Candessus, que Sarkozy a fait, ensuite, travailler à son profit (cf. « le sursaut »), la Documentation Française, 2004.

 

La Chine, qui reste un Etat socialiste, avait refusé la démarche néo-libérale du FMI et pris, directement, les conseils de Joseph Stiglitz pour mettre au point sa politique de développement. Elle n’a pas connu les crises traversées par bien des pays émergents et dispose maintenant des moyens qui lui permettent d’intervenir, en Afrique par exemple, sans avoir à passer par le FMI ou l’OMC. Sous le titre « le Niger aime la Chine »,le Monde du 24 octobre dernier rendait compte des prises de position du groupe des 29 pays les plus endettés aux assemblées du FMI et de la Banque Mondiale. Ali Mahaman Lamine Zeine, ministre des finances du Niger et président du groupe des 29, déclarait « même quand un pays n’a plus de dettes, comme le mien, il a encore besoin de beaucoup d’argent pour faire reculer la pauvreté et améliorer le niveau de vie de la population ( ce qui renvoie aux objectifs du FMI), …nous n’avons pas, comme d’autres, une peur bleue des chinois avec lesquels nous travaillons de longue date. Je peux même dire que c’est le seul de nos créanciers qui nous a octroyé des prêts à taux zéro…de plus la Chine parle en milliards de dollars quand les donateurs occidentaux comptent en millions ». Une façon pour les 29 pays les plus endettés de délégitimer le FMI et sa démarche néo-libérale

 

 Si l’objectif principal du FMI conserve une apparence de légitimité en faisant référence au développement et à l’équilibre budgétaire de s’imposer, l’outil de réalisation de l’objectif, le consensus de Washington, ne peut plus être considéré comme légitime. Son utilisation systématique exclusive a provoqué trop de malheurs. Elle est  décalée par rapport aux conceptions actuelles des économistes, dits de la régulation, qui nient l’existence d’un modèle économique applicable partout et toujours, et notamment d’un modèle néo-libéral de valeur universelle. Certains des propos de DSK laissent  penser qu’il pourrait partager  une partie au moins des thèses régulationistes actuelles.  Pour être légitime, la réforme que DSK dit vouloir promouvoir devrait donc libérer le FMI des contraintes du Consensus de Washington et de la référence universelle au dollar. Le FMI ne devraient  plus inscrire ses interventions  dans  le cadre de la promotion du néolibéralisme. Il doit admettre qu’il n’y a pas de solution générale aux problèmes du développement. A ce prix, la rénovation du FMI pourrait trouver une certaine légitimité. Mais cette condition n’est pas suffisante.

 

     22 – Une autre approche partant des intentions américaines avant la signature des accords de Bretton Woods.

 

On ne peut pas apprécier la légitimité d’une organisation de ce type sans prendre le recul suffisant pour discerner les intentions des promoteurs. C’est Keynes qui, trois mois avant Pearl Harbour, rédigea le premier projet d’Union Monétaire Internationale. Il était  obsédé par l’impréparation des alliés, en 1918, en matière de monnaie et d’économie. Il considérait, à juste titre, que cette impréparation  était à l’origine des désordres de l’après guerre, de la crise de 1929 et, finalement de la montée du nazisme et de la seconde guerre mondiale. Il estimait que la question de la monnaie était fondamentale : Il fallait, selon lui, abandonner l’étalon-or, générateur de tendances déflationniste et ne pas imposer l’ étalon dollar. Il préconisait la création d’une monnaie indépendante du dollar qui aurait constitué la référence absolue. 

 

 Pour les USA, il s’agissait de mettre en p)lace une organisation qui conforte leur hégémonie et facilite le développement de leurs multinationales. Ils imposèrent l’étalon dollar, initialement convertible référence au seul dollar, initialement convertible or. Keynes avait perdu cette bataille. Il fut écarté de la commission qui créa  le FMI  et installé dans celle qui créa la Banque Mondiale. Alain Minc, dans son livre intitulé « Une sorte de diable, la vie de John M. Keynes » paru chez Grasset en 2006, consacre un assez long développement aux circonstances historiques dans lesquelles furent créés le FMI et la Banque Mondiale. Autant la stabilité monétaire, hantise de Keynes, est effectivement un objectif important, autant les modalités imposées par les américains au FMI par les accords de Bretton Woods, et notamment l’étalon dollar, manquent aujourd’hui de légitimité. En 2007, l’argumentation de Keynes retrouve toute sa valeur.

 

Depuis peu de mois, les débats ouverts à propos des « fonds souverains » obligent néanmoins à reconsidérer l’ensemble du débat et à situer la refondation du FMI dans de nouvelles perspectives.

 

3 – « Fonds souverains ».

 

Un fonds souverain est un fonds qui appartient à un Etat qui peut s’en servir de différentes façons : aider un autre Etat trop endetté pour faire face à ses obligations vis-à-vis de ses créanciers, et notamment ses créanciers extérieurs, engager des opérations de développement comme il est dit dans l’article un des statuts du FMI, pratiquer des investissements directs en rachetant ou en entrant dans le capital d’entreprises jugées intéressantes, comme la Russie ,à hauteur de 5,6%, et un fonds des Emirats, à hauteur de 3 ,12%, dans le capital d’EADS… pendant que Lagardère, l’ami de Sarkozy, se désengageait. Les libéraux considèrent, en principe, le marché des capitaux comme n’importe quel autre marché, libre et concurrentiel. A ce titre, les opérations réalisées par ces fonds souverains devraient être parfaitement compatibles avec le marché des capitaux.

 

Pourtant, les USA, lorsque qu’une compagnie du GOLF a voulu investir dans la gestion de plusieurs ports américains et lorsque qu’une autre compagnie du même type a voulu acheter une compagnie pétrolière  américaine, Engela Markel, lorsque certains fonds ont voulu acquérir des sociétés  qu’elle considérait comme stratégiques, plus tard, Monsieur Junker, luxembourgeois président de l’euro-groupe (groupe des ministres des finances de l’UE) , puis le président de la commission européenne, ont tous , soit pris des mesures d ‘autorité pour empêche ces acquisitions, soit, pour les deux derniers, suggéré que l’UE se dote de règles protectrices. On comprend bien , à partir de ces exemples récents, que le libéralisme n’est que l’enveloppe théorique d’un système économique américain et européen qui ne fonctionne que dans un sens. Dans ce système, la mission du FMI, l’histoire des crises asiatiques et russes le montre à l’évidence, avait pour mission non déclarée mais bien réelle d’assurer aux créanciers occidentaux des pays en émergents le remboursements des sommes prêtées. Là encore les règles du libéralisme théoriques étaient ignorées car le fonctionnement normal du marché voudrait que le prêteur imprudent soit sanctionné par le marché et perde tout ou partie de ses apports. On voit bien, là encore, que le FMI a servi par ses interventions à protéger les prêteurs imprudent. Une étude plus détaillée montrerait que dans un certain nombre de cas ses interventions n’avaient que ce seul but.

 

Quelle est l’importance des  « fonds souverains » ? (réf.wipikedia du 11/11/2007)

 

D’après le FMI , les fonds souverains représenteraient actuellement 2 900 milliards $. D ‘après les banques Morgan Stanley et Standard Chartered, les fonds souverains disposeraient d’actifs s’élevant à 2 200 milliard $,soit 13% du marché des actions, obligations et dépôts bancaires. Ils pourraient atteindre 12 milliards en 2015. Jean Arthuis qui conduisit sur ce thème une mission d’enquête parlementaire française dans les pays du Golf persique les chiffre à 4000 milliards (Marianne du 11/11/2007).

 

  Pour ce qu’on en sait,

 

     -     Abu Dhabi Investment Authority,                                         625 milliards $

     -    Government Pension Fund Global(Norvège)                       322 milliards $

-          Government of Singapore Investment Corporation,           215 milliards $

-          Reserve Fund for futur Generation(Koweit),                       213 milliards $

-          China Investment Corporation,                                           200 milliards $

-          Temasek Holding, Singapore,                                            108 milliards $

-          Oil Reserve Fund, Lybie,

-          Fonds de régulation des recettes, Algérie,

-          Qatar Investment Authority

-          Caisse des dépôts et consignation, France,                         80 milliards $,

-          Fonds de réserve pour les retraite (France),

-          Le fonds des Emirats Arabe Unis qui regroupe sept Etats, création annoncée le 12/11/07. Dotation inconnue.

 

Par ailleurs, au cours de ce mois de novembre 2007, sept  pays d’Amérique du Sud, Brésil, Argentine, Vénézuela, Bolivie, Equateur, Uruguay, Paraguay, viennent de manifester leur intention de s’affranchir de la tutelle du FMI et de la Banque Mondiale en créant « la Banque du Sud » qui devrait fonctionner dès 2008.La Colombie, pourtant gouvernée à droite, a rejoint les sept créateurs.

 

Enfin, au cours de l’Assemblée générale de l’OPEP qui vient de se réunir, le Vénézuela et l’Iran ont posé à nouveau la question d’une cotation  du pétrole dans une monnaie autre le dollar, proposition ressentie comme une agression pour les anglo-saxons.  L’édition du 20 novembre du Wall Street Journal s’inquiète de ces velléités d’autonomie monétaire, rappelant cependant que le Koweit est passé cette année d’une indexation stricte du prix du pétrole sur le dollar à une indexation sur un panier de devises. Le FMI avait naguère créé un précédent en créant sa propre monnaie, les Droits de Tirage Spéciaux. Dont l’utilisation est restée limitée.

 

Ces quelques informations concernant un domaine qui évolue illustre le fait que les organismes issus des accords de Bretton Woods ont vieilli et que  la question de leur modernisation se pose dans un contexte différent de  celui de 1944. Un retour aux propositions de Keynes serait un  élément de solution, à condition qu’il soit possible de recréer un espace d’intervention qui le justifie, sans ouvrir, pour autant de nouvelles possibilités de conflits entre une zone dollar et d’autres zones.

Les occidentaux, USA et UE, paraissent très inquiets de la percée des fonds souverains. Ces fonds se situent dans un contexte qui n’est plus celui de la mondialisation libérale, ni même de l’économie libérale puisqu’ils sont les outils dont disposent des gouvernements divers pour acquérir, où qu’elles soient, les entreprises qui leur paraissent intéressantes, spécialement dans le domaine des technologies de pointe. Ils sont aussi des outils permettant à leurs propriétaires, des Etats, d’élargir leur champ d’influence. La façon dont la Chine procède en Afrique est à cet égard  éclairante.

 

Les américains ont pris des mesures non libérales pour éviter l’achat d’une de leurs compagnies pétrolières par des fonds chinois et l’installation d’une société du Golf Persique comme gestionnaire de plusieurs de leurs ports. La chancelière Angela Merkel demande à l’Europe de se protéger contre le rachat de sociétés européennes par les fonds souverains et envisage de renationaliser sa compagnie de télécommunication Deutsch telekom pour éviter son rachat par des fonds souverains. Les institutions européennes envisagent même de reconstruire des barrières destinées à protéger leurs industries stratégiques. En clair, les occidentaux disaient oui à la mondialisation libérale, dominée par la finance, tant que l’expansion des marchés lui étaient favorable et qu’ils pouvaient en contrôler l’évolution. Avec l’apparition des fonds souverains, la tendance est au retour d’une certaine forme de protectionnisme peu compatible avec un FMI en reconstruction.

 

 Conclusions : le monde a changé et les USA ne sont plus ce qu’ils étaient. Ils ont tellement abusé de leur hégémonie en imposant au FMI les contraintes du Consensus de Washington, que le monde, notamment l’Asie et l’Afrique, a tendance à se réorganiser sans les occidentaux, comme l’a montré la réunion, en 2006, à Pékin, de la quasi totalité des Etats africains, comme le montre la tentative de huit Etats d’Amérique du sud de création d’une banque du sud. La reconstruction du FMI, pour être légitime, et acceptée par les 185 Etats membres supposerait, au minimum,  qu’il ne soit plus le véhicule de l’hégémonie américaine : Abandon du Consensus de Washington et de la référence dollar. A cet égard, la localisation du siège du FMI à Washington lui est symboliquement défavorable.

 

Elle suppose ensuite qu’il recentre son activité sur ce qui était la préoccupation première de Keynes, la stabilité financière du monde.  Les solutions ne sont pas évidentes. Il y faudra sans doute  des  années (voir la façon dont l’OMC, elle aussi dirigée par une personnalité proche des socialistes français, ne parvient pas à conclure le cycle de Doha). L’apparition des « fonds souverains » et les projets de désindexation des prix du pétrole sur le dollar créent les conditions d’une véritable guerre économique dans la mesure où les pays occidentaux auront beaucoup de mal à accepter la perte de leur   suprématie, et d’abord les USA.

 

Michel Aglietta écrivait  dans « Théorie de la régulation des savoirs », p.103,« Le renouveau d’un rôle monétaire global pour le FMI, conformément  à la visée de ses fondateurs mais dans un environnement géopolitique complètement transformé, devrait-il finir par s’imposer si le fonds recevait une mission de son assemblée générale pour explorer les moyens et les critères de surveillance multilatérale des taux de change, ce serait peut-être le point de départ d’une réforme réaliste du système monétaire international.  Elle ouvrirait la voie à un système destiné à régulariser une économie véritablement mondialisée »(1).

 

Michel Aglietta, s’il  pose ainsi,  la condition globale d’une réforme du FMI, ne se prononce pas sur la faisabilité de l’opération. Il indique seulement qu’une réforme du FMI passe par une mission de surveillance des taux de change qui permettrait de donner l’alerte en cas de crise naissante mais ne va pas jusqu’à lui confier une mission d’intervention directe.

 

Joseph Stiglitz aborde, lui aussi,  dans les derniers chapitres de la « Grande Désillusion », et, notamment P.292 et 293 , la même question : «  le changement le plus fondamental qui s’impose pour que la mondialisation fonctionne comme elle devrait, c’est celui de son mode de gouvernement. Il faut transformer le système des droits de vote au FMI et à la Banque Mondiale et réformer l’ensemble des institutions financières internationales. Ces changements ne seront pas simples. Il est fort peu probable que les USA  renoncent à leur droit de veto, de fait, au FMI ou que les pays industriels avancés réduisent le nombre de leurs  voix pour que les pays en développement puissent en avoir davantage ».

 

Résumons : la réforme du  FMI, sans doute souhaitable,  devrait, pour être légitime, au moins,

 

-          Accepter une réorganisation du FMI comportant  une nouvelle répartition des droits de vote au détriment des pays membres du G7,

-          abandonner l’ensemble des conditions du Consensus de Washington,

-          renoncer à la référence unique au dollar,

-          accepter l’idée qu’il n’y a pas une seule organisation possible de l’économie,

-          imaginer de nouvelles formes de coopération avec d’autres organismes financiers internationaux, dont les Etats détenteurs de fonds souverains,

-          accepter de limiter son action initiale à la mission évoquée par Michel Aglietta

      pour avoir le temps de redonner aux institutions des objectifs acceptables par l’ensemble de la communauté internationale.

 

Sous ces conditions, le projet de DSK pourrait avoir un sens. On peut penser qu’il est prêt à prendre à son compte une partie de ces contraintes. Mais est-il en situation de convaincre les USA à renoncer au projet qu’il formait initialement pour le FMI ? Peut-être, mais la démonstration reste à faire. L’arrivée des démocrates à la présidence des USA en 2008 peut faciliter une évolution mais démocrates et républicain ont toujours défendu des  thèses très voisines chaque fois que l’hégémonie de leur pays était mise en cause. Il y a peu de chances pour que cela change.

 

 

 

 

 

 

 

(1) « Théorie de la régulation.  Etat des savoirs »,P.103,La découverte 2002.

  

 

 

Publié dans strauss-kahn

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