Le droit au logement opposable: D'où ça vient ? où ça va ?

Publié le par liger

DEBAT

REPERES POUR COMPRENDRE L’ECONOMIE CONTEMPORAINE

Envoi 35 – Janvier 2007


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Le Droit au logement opposable : D’où ça vient ? Où ça va ?


L’association « Les Enfants de Don Quichotte a, le 26 décembre 2006, créé l’événement. Elle implantait, à Paris, le long du canal Saint-Martin, des tentes pour des « sans abris » et invitait des « bien logés » à venir y passer une nuits avec les SDF. Le 30 décembre, on dénombrait 250 tentes. Déjà, l’an passé, Médecins du Monde, avait distribué des tentes à des SDF, les implantant en bords de Seine, mais sans aller plus loin dans la politisation de la démarche. Il s’agissait de mettre en évidence le phénomène SDF. Cet hivers, l’acteur Jean-Baptiste Legrand et son association, « les enfants de Don Quichotte », ont imposé la question du logement comme enjeu fort pour l’élection présidentielle de 2007, obtenant du Président Chirac, à l’occasion de la cérémonie des vœux traditionnelles, à l’Elysée, la promesse d’une loi reconnaissant un droit « opposable » au logement, avant la fin de la fin de la législature en cours, une loi qui ne règlerait pas tout .

Pourquoi Chirac a-t-il pris cette initiative alors que la question figurait au programme des socialistes d’abord, puis de Sarkozy ? Par grandeur d’âme ? On peut en douter. Pour gêner son successeur ? Sans doute, mais plus Sarkozy que Ségolème Royal. Les socialistes avaient inscrit de longue date le droit au logement opposable dans leur projet. Marie-Noëlle Lienemann a d’ailleurs, dans une émission récente, rappelé qu’elle avait suggéré à Lionel Jospin d’inscrire, en 2002, quelque chose du même genre dans son propre programme. Il n’en fit rien.

Que peut-on attendre d’une telle loi ? Nous n’en savons rien de précis à ce jour, sinon qu’elle s’inscrirait dans une longue série de lois, décrets et circulaires, des centaines, concernant, depuis des décennies, la question du logement, sans jamais y répondre complètement. Elle initierait une opération compliquée, dont il n’est pas possible d’énumérer toutes les conséquences.

Elle peut aussi, en polarisant l’attention du public sur les situations d’urgence, masquer la nécessité d’une vraie politique du logement pour le long terme, et, plus encore, la nécessité, d’une stratégie de développement urbain, actuellement inexistante. Faut-il rappeler que l’Ecosse est, à ce jour, le seul pays qui ait voté une telle loi ? Elle y était discutée depuis 1985, a été votée en 2003 et ne devrait produire tous ses effets que vers 2012. C’est dire la difficulté d’une telle opération.

Depuis plus d’un siècle, la France s’interroge sur la façon de loger ses pauvres et sur la place qu’on peut leur laisser dans nos villes, le plus loin possible des centres, là où le terrain n’est pas trop cher et où leur accumulation ne présente pas trop de risques pour les classes aisées et le pouvoir. Eloigner les pauvres, c’est améliorer l’image de nos villes (c’est bon pour le tourisme) et la sécurité (c’est bon pour le ministre de l’Intérieur)

Les pauvres, que le libéralisme ne parviendrait pas à enrichir, bien au contraire, resteraient , pour les moins pauvres, une menace permanente, à prévenir, à défaut de pouvoir l’ignorer. C’est au fond la philosophie de Sarkozy.

Dans quel cadre se situe l’initiative récente de Chirac pour le droit au logement opposable et quelle peut en être la signification ? On trouvera dans ce qui suit une liste à peine commentée de faits et de décisions (lois, décrets…) qui depuis la fin du XIXième siècle jalonnent notre histoire dans le domaine du logement des pauvres, ouvriers d’hier, précaires et exclus d’aujourd’hui. Cette liste, évidemment très incomplète, paraît cependant significative. Elle illustre les étapes d’une course au logement pour tous qui n’en finit pas de ne pas aboutir. Comme le souligne le slogan d’une certaine émission télévisée, »on a tout essayé »…. Et cela ne suffit toujours pas. Pourquoi ?

On a, dès la fin du XIXième siècle, essayé d’aider les ouvriers à construire leurs logements. Plus tard, on a essayé de limiter, voire de supprimer les charges de loyer. On a permis aux pouvoirs publics de réquisitionner des locaux inoccupés pour loger des « sans-abri ». On a aidé à financer des logements sociaux, individuels ou collectifs. On a industrialisé la fabrication de logements de masse (les grands ensembles) pour en réduire le coût. On a essayé de constituer un parc d’hébergements plus ou moins précaires pour répondre aux situations d’urgence. On a imposé aux collectivités locales la constitution d’un parc de logements sociaux égal à 20% au moins de leur parc total…On a tout essayé, pour finalement constater, au mois de décembre 2006, la montée d’une nouvelle vague de revendications spectaculaires.

Restait à faire du logement un droit opposable, qui permette à toute personne sans logement d’en obtenir un de l’Etat ou des collectivités territoriales par voie judiciaire. Chirac veut maintenant le faire. Voilà qui peut satisfaire l’électeur….et le demandeur de logement, si la loi est applicable et appliquée, et c’est là une tout autre affaire. Un retour sur le passé incite à la prudence. On ne peut, pour autant, s’opposer à l’inscription de ce droit dans les textes de la République, d’autant que les libéraux veillent. S’ils acceptent du bout des lèvres que l’Etat s’implique dans le domaine de l’hébergement d’urgence, ils restent persuadés que la question du logement relève du marché. Les tentes de Jean-Baptiste Legrand ne les persuaderont pas du contraire.

On regardera, dans ce qui suit, des faits et des textes d’abord, énumération significative, on l’espère, mais incomplète évidemment. On en tirera quelques conclusions qui permettront de suggérer une opinion sur l’initiative chiraquienne.

1 – DES FAITS ET DES TEXTES CONCERNANT LE LOGEMENT.

1.1 - AVANT LA PREMIERE GUERRE MONDIALE

1ier décembre 1894 – La loi Siegfreid permet à l’Etat d’aider les ouvriers à devenir propriétaires.

1.2 - DE LA PREMIERE GUERRE MONDIALE A LA FIN DE LA SECONDE

1913 – Première construction de « logements bon marché », les HBM de La Rochelle.

1913/1925 – Création de 1008 sociétés pour la construction de logements HBM, dont 429 à statut coopératif.

1918 – Le gouvernement décide un moratoire sur les loyers. Il s’agit de faciliter la ré-insertion des anciens combattants.

1928 – Loi Loucheur : Le Gouvernement veut aider les gens à revenu modeste à construire leurs habitations. Cette loi favorisera l’apparition des « lotissements » de banlieue, dans des zones encore non urbanisées, construits avec les conseils d’architectes payés par l’Etat. On lui doit l’apparition de ces innombrables pavillons de banlieue en « meulière ».

1931 – Construction du LBM de Drancy qui sera en fait le premier grand ensemble, comme on les verra se multiplier dans les années 50 et plus. L’accueil du public est catastrophique. Les appartements ne trouveront pas preneurs. On y installera des Gendarmes mobiles. En 1941, ce premier grand ensemble devient le camp de concentration de Drancy.

1.3 – DE LA SECONDE GERRE MONDIALE A LA CREATION DES HLM (1950)

11 octobre 1945 – Le gouvernement du Général De Gaulle promulgue une ordonnance permettant aux préfets de réquisitionner des locaux vacants au profit de personnes « sans-abri ».

octobre 1946 – Marseilles : 76000 demandes de réquisitions ont été adressées à l’office municipal du logement, 2200 dossiers ont été constituées. Aucune réquisition n’a été décidée. Le Mouvement Populaire des Familles lance des opérations de squatterisation qui permettront de reloger, dans le Sud-Est, 1700 familles.

1ier décembre 1948 – Une loi, connue sous le nom de loi de 48, réglemente l’évolution des loyers des appartements anciens. Non rénovés, on ne peut en augmenter les loyers, quelle que soit l’inflation. En 1975, un rapport Nora montrera que cette loi a eu beaucoup d’effets négatifs, absence de rénovation, apparition des coûts de reprise à la charge des nouveaux locataires, renvoi des jeunes vers des logements neufs à coût élevé…

1949 – Le mouvement des squatters s’éteint, suite à de très nombreuses condamnations par les tribunaux.

1945/1952 – Bilan de la politique du logement :Les Allemands ont construit dans la période 1 919 646 logements, les Français, 337 796 !

1950 – Le ministre du logement, Claudius-Petit, fait voter une loi créant les HLM

1950 – Naissance du mouvement des Castors. Des gens modestes se regroupent pour construire des villages de pavillons, à leur usage.

1.4 – DE LA CREATION DES HLM AU « COUP DE GUEULE DE DE GAULLE » 1960….

1953 – Mise en place de l’aide sociale à l’hébergement.

15 avril 1953 – Codification de l’épargne-construction

18 avril 1953 – La loi Minjoz accorde une prime de 1000 francs/m2 pour la construction de surfaces habitables.

9 août 1953 – Création du 1%patronal pour le logement.

1953-1954 – Lancement des premiers programmes de grands ensembles.

1954 – Inauguration officielle de « la Cité des Abeilles », village castor de 100 pavillons, à Quimper.

1954 - Appel de l’Abbé Pierre, un choc. Il installait depuis cinq ans des pauvres dans des constructions « sans permis ». Certains le soupçonneront d’avoir voulu monter une opération politique « subversive » ! Le Secrétariat d’Etat au logement estimait les besoins, cette année là, à partir d’une vaste enquête, à 2 000 660 logements dont 251 910 à Paris et 174 090 dans le reste de la région parisienne.

1958 – Création des ZUP, zones à urbaniser en priorité. Une ZUP ne devait pas compter plus de 1000 logements. On sait ce qu’il en advint. Voir la Cité des 4000 de la Courneuve et bien d’autres. Entre 1959 et 1969, 200 ZUP créées et 2 000 000 logements bâtis.

1960 – De Gaulle prennant conscience de la réalité catastrophique de l’urbanisme et du logement dans les ZUP, dit à Delouvrier « La région parisienne, c’est le bordel, mettez-moi un peu d’ordre là-dedans ».

1.4 – CONSTRUCTION DES ZUP ET DES VILLES NOUVELLES, JUSQU’EN 1981.

1960 – Plan d’aménagement et d’organisation générale de la région parisienne(P.A.D.O.G).

1961 – Création du district d’Ile de France.

1964 – Création des nouveaux départements de l’Ile de France.

1965 – Elaboration des Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme(SDAU) pour toute la France.

1968 - …pourtant on estime encore qu’ « en région parisienne 2 900 000 personnes résident encore en hôtels meublés, ou en logement insalubre, ou dans un local dit en surpeuplement critique » (Christian Bachman dans « violences urbaines », p.197.

1971 – Plus de 500 000 mises en chantier.

1972 et 1973 – Plus de 550 000 mises en chantier par an. Ensuite les chiffres vont diminuer.

14 novembre 1974/ 30 juin 1975 – Deux lois introduisent l’appellation CHRS et renforcent le dispositif CHRS.

1.5 – A PARTIR DE L’ARRIVEE DES SOCIALISTES AU POUVOIR.

1982 – La loi Quillot donne officiellement aux sociétés de HLM deux possibilités d’accueil adaptées aux situations difficiles :

- Mise en place de baux glissants. Il s’agit de logements initialement attribués aux demandeurs, sous conditions, pour une durée limitée reconductible si les conditions sont remplies.
- Location à des associations qui pourront, sous leur responsabilité, y installer des personnes en situation difficile, pour la durée qui leur paraît nécessaire à la recherche d’une solution plus stable.

1984 – Madame Dufoix, Ministre de la Solidarité met en place un plan « pauvreté-précarité » qui va permettre de confier aux DDASS la responsabilité de répartir des moyens financiers donnés par l’Etat entre des associations prenant des initiatives dans ce domaine. Ce plan permettra de créer 38 000 places d’accueil, soit en centre d’hébergement, soit en hôtel, pour l’essentiel.

1990 – Devant les difficultés éprouvées par les plus pauvres pour accéder aux logements HLM, même dans des conditions financières plus faciles (les PLA), le gouvernement met en place les PLAI ou PLA d’Insertion, avec des conditions financières mieux adaptées aux plus démunis. Les municipalités, de toutes couleurs politiques, surtout lorsqu’elles ont des ZUP sur leurs territoires, n’apprécieront pas l’éventualité d’une arrivée de locataires encore plus démunis que les locataires habituels des HLM.

1991 – Création de l’aide au logement temporaire. Il s’agit d’apporter des ressources financières aux associations qui développent des capacités d’accueil de courte durée pour des personnes en grandes difficultés cumulant souvent de réelles difficultés d’insertion sociale, professionnelle ou comportementales à leurs difficultés de logement. Cette initiative permettra de créer 15 000 logements, studios, chambres…

1993 – Le Ministère du Logement ouvre une ligne budgétaire de 100MF pour contribuer à l’offre de structures d’hébergement d’urgence(hôtels sociaux…)

1994 – Devant les fortes difficultés de mise en place des PLAI, le gouvernement supprime l’appellation et la remplace par celle de « PLA très sociaux »- on ne peut qu’admirer l’imagination de nos fonctionnaires- qui seront eux-mêmes remplacés, en 1997, par des PLA à loyer minoré ».

Juillet 1994 – La loi 94-624 (art 21) impose aux préfets d’établir pour le 31 décembre 1994 un Plan Départemental pour l’hébergement d’urgence. Il s’agit de prévoir une place d’hébergement d’urgence pour 2000 habitants dans les communes ou groupement de communes allant de 10 000 à 100 000 habitants, ou d’une place pour 1000 habitants dans les communes ou groupements de communes de plus de 100 000 habitants. Mais ni la loi, ni les décrets d’application ne préciseront ce que devraient être ces hébergements d’urgence.

23 décembre 1994 – Trois décrets créent « les résidences sociales » à partir à partir de foyers de jeunes travailleurs ou de foyers pour travailleurs migrants. Leurs occupants auront droit à une APL majorée et bénéficieront d’une aide à l’insertion vers un logement moins social.

1994 – Devant l’urgence de certaines situations, les pouvoirs publics recourent, à Paris, à une loi de 1945 ( De Gaulle) qui permet la réquisition, pour cause d’ordre public, d’immeubles pour y installer 1000 logements. Les immeubles considérés seront rachetés par les sociétés de HLM et les locataires seront maintenus dans les lieux.

Juin 1995 – Le Plan PERISSOL prévoit de créer 10 000 logements qualifiés d’extrême urgence et 10 000 logements d’insertion. Mais il pouvait s’agir de place en CHRS rénovées.

1997 – Création du 115 que l’on peut solliciter chaque fois que se pose un problème de logement d’urgence.

1997 – Création des « maisons-relais », pour des familles inadaptées aux logements ordinaires.

1999 – Les PLUS remplacent les PLA !!! Obligation est faite à tout promoteur de HLM, public ou privé, de proposer une gamme de logements diversifiés. 30% du total devraient être attribués pour un loyer inférieur aux loyers habituels à des ménages dont le plafond de ressources n’atteindrait pas 60% du plafond habituellement pris en considération pour attribution d’un logement HLM.

14 décembre 2000 – La loi Solidarité et Rénovation Urbaine oblige, entre autre, car elle contient de nombreuses mesures, les communes de plus de 3500 habitants ou appartenant à des groupements de communes de plus de 50 000 habitants à disposer de 20% au moins de logements sociaux, sauf à payer une amende de 150 euros par logement manquant. On rappelle que Neuilly, ville dont le maire est un candidat à la Présidence de la République qui vient d’inscrire, tardivement il est vrai, dans son programme, le droit au logement opposable, ne dispose d’aucun logement social.


1.6 – LE SECON MANDAT DE CHIRAC

Octobre 2002 – Présentation au chef de l’Etat du rapport 2002 du « Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées. Il a pour titre « Vers un droit au logement opposable ». Le rapport indique que 3 millions de personnes seraient victimes du « mal-logement ».


Décembre 2003 – Le rapport 2003 du « Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées » préconise à nouveau le vote d’une loi reconnaissant le « droit au logement opposable ».

28 octobre 2005 – Présentation d’un projet de loi sur le logement qui prend acte de la gravité de la situation. Il rappelle que 363 000 mises en chantier ont eu lieu en 2003. mais il s’agit de tout type de logement, un quart au mieux étant des logements sociaux. Il indique que près de 400 000 mises en chantier devait avoir lieu en 2004 et qu’il faut prévoir la réalisation de 500 000 appartement dans le locatif pour la période 2005-2009, ce qui représentent environ 2 000000 mises en chantier, toutes catégories confondues, pour la même période, soit 400 000 par an, comme en 2004.

13 juillet 2006 – Loi 2006-872, constituant « engagement national pour le logement ».

Eté 2005 – devant la multiplication des SDF, en région parisienne spécialement, l’ONG Médecins du Monde distribue aux SDF des tentes qui seront implantées pour de nombreux mois en bord de Seine.

16 décembre 2006 – Jean-Baptiste Legrand et son association « les enfants de Don Quichotte » implantent en quelques jours, à l’intention des SDF, plus de 150 tentes au bord du canal Saint-Martin (Paris) et invitent les « bien-logés » à venir passer une nuit avec les SDF, en signe de Solidarité.

31 décembre 2006, à l’occasion des vœux présidentiels, Chirac annonce qu’il fera voter une loi sur le droit au logement opposable avant la fin de la présente législature.

2 janvier 2007 – Un responsable de la Fondation Abbé Pierre évalue le nombre des personnes, en France, pauvres,mal logées ou sans logement, à près de 5 000000. On rappelle que le seuil de pauvreté en France est égal à 50% du revenu « médian », avec une évaluation, qui suivant les sources, varie entre 480 et 650 euros par mois. Le RMI vaut environ 440 euros. Tous les Rmistes, un peu plus de 1 200 000 personnes sont donc, a priori, déjà, au dessous du seuil de pauvreté. En réalité, le chiffre est au moins trois fois supérieur. Ce responsable ajoutait que 1 300 000 personnes étaient demandeurs de logements H.L.M. et que le nombre de « sans abri » était de l’ordre de 100 000.

9 janvier 2007 – J.L.Borloo, Ministre de la cohésion Sociale et sa ministre déléguée, Catherine Vautrin, annoncent un nouveau plan d’action renforcée qui devrait permettre d’apporter une solution pérenne aux besoins des SDF actuels. On créerait 27 000 nouvelles places d’hébergement. On construirait 160 000 logements sociaux, en 2007, et l’on porterait de 63 000 à 80 000 le nombre de logements très sociaux (ex-PLA d’insertion)


2 – QUE CONCLURE DE CETTE LONGUE ENUMERATION ?


- Depuis un siècle, on a tout essayé mais on n’a jamais réussi à combler un déficit en logements, spécialement sociaux, qui reste, à ce jour, supérieur à 1 000000, et, sans doute, même, au double. La loi du 28 octobre 2005 prévoit d’ailleurs la mise en chantier de 500000 logements sociaux dans la période 2005/2009.

- Entre 1945 et 1952, les français avaient construit 1 600 000 logements de moins que les allemands parce qu’ils avaient dû financer leurs guerres coloniales. En 1954, le déficit en logements sociaux était d’au moins 2.000 000. On est aujourd’hui devant un déficit sensiblement équivalent. Le France paie maintenant le retard accumulé pendant les guerres d’Indochine et d’Algérie.

- On a pris un ensemble de mesures visant à créer des hébergements d’urgence ou à faibles loyers pour abriter ceux qui ne peuvent pas entrer, faute de revenus réguliers suffisants, dans des logements HLM. Ces mesures sont très insuffisantes puisque Borloo, lui-même, reconnaît aujourd’hui qu’il faut encore créer 27 000 places d’hébergement et 17 000 logements très sociaux !

- Beaucoup de décisions prises ne sont pas complètement appliquées, notamment l’obligation faite aux HLM de proposer 30% le leurs logements à des prix inférieurs aux prix normaux et celle faite aux communes de réaliser au moins 20% de leurs parc d’habitation en logements sociaux. Le système de pénalisation financière des récalcitrant, dont Sarkozy à Neuilly, n’est une solution ni efficace, ni juste.

- La possibilité de réquisitionner des locaux vacants est à peu près inutilisée. Marie-Noëlle Lienemann fut l’un des rares ministres, sinon le seul, à avoir osé l’utiliser.

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Il est probable que le vote dans la précipitation d’une loi pour un droit au logement opposable, pour souhaitable qu’elle soit au plan des principes, risque de ne pas beaucoup modifier la situation actuelle, en tout cas pas très vite. Outre la complexité de la mise en œuvre d’un tel principe, les élus qui en seraient responsable devraient disposer de capacités de logements disponibles dont ils ne disposent pas aujourd’hui. On peut penser que des gouvernements libéraux se limiteront à développer des capacités d’hébergement d’urgence, ce que Borloo vient effectivement d’annoncer, sans apporter de solutions aux problèmes de fond liés, pour une bonne part, à la pauvreté et à la précarité. Un récent sondage indiquait que beaucoup de français, qui n’étaient pas des marginaux, redoutaient de devenir SDF.

Le journal LIBERATION du vendredi 12 janvier reprenait une intervention de la Fondation Abbé Pierre et d’Emmaüs indiquant que le droit au logement opposable restera incantatoire faute d’un effort considérable de construction de logements . On n’en n’est pas là, à preuve les fait rapportés par le même journal à propos de la condamnation de la municipalité de Saint Rémy de Provence qui voulait préempter un terrain de 14000m2 pour construire de l’habitat. Le tribunal administratif a estimé que cette intention ne motivait pas la préemption et, en attendant le jugement au fond, a condamné la commune à payer une amende de 1000 euros au promoteur qui voulait acquérir ce terrain pour y construire 63 résidences de tourisme !

Conclusion : La proposition de Chirac ne règlera rien. C’est un artifice de campagne ! Les socialistes avaient prévu de mettre ce droit en place depuis plus d’un an. La proposition figure dans leur projet. Sarkozy, même s’il refuse de construire des logements sociaux dans la commune de Neuilly, dont il est maire, n’a pas cru pouvoir éviter de reprendre cette proposition. Chirac ne fait que reprendre la proposition, laissant d’ailleurs à son successeur le soin d’opérer la difficile mise en place.





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